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對學前教育立法的幾點思考

發布時間:2019-04-15  來源:《人民政協報》2019年4月10日10版-教育在線·實踐

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  近年來,我國學前教育取得了明顯發展,但仍然是教育體系中最薄弱的短板,發展不充分不平衡因而“入園難”“入園貴”問題在城鄉仍然突出。據統計,2017年我國學前三年毛入園率達79.6%,發展的同時意味著仍有超過1/5的兒童不能接受學前教育。特別是在廣大的中西部地區、老少邊窮地區,發展的不充分不平衡問題仍明顯存在。據調研,在一些中西部、農村地區,學前三年毛入園率在50%以下,有的貧困縣僅30%~40%;還有一些鄉鎮尚未能實現擁有一所中心幼兒園。另外,一些幼兒園因缺乏經費運轉困難;一些已建園因缺乏師資開不了門;或者一些園因缺乏專業合格的教師,小學化現象較為普遍,或教育質量不高。存在上述問題的直接原因是對學前教育性質、定位缺乏真正認識,一些政府部門對發展學前教育的主導責任不明確、或者落實不到位;深層次原因是,學前教育管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策制度等短板依然突出,適應于我國新形勢下新要求的體制機制尚未有效建立。而最上位、根本的原因則在于,我國尚未有國家層面、專門的《學前教育法》,沒有對上述學前教育改革發展中的深層次、關鍵性問題,做出明確的法律規定。

  因此,亟須加快學前教育立法,推進立法進程,適應新形勢發展需要,著力補上學前教育這塊“短板”,保障事業健康、可持續發展。基于深入調研與思考,對我國學前教育立法宗旨、理念與重點,提出如下建議:

  立法宗旨:

  我國學前教育立法宗旨的確定,應從學前教育的屬性定位出發,不僅立足當前,且要著眼未來;還應充分考慮滿足人民群眾對普及普惠且有質量教育的需求,更要積極適應國家當前與未來經濟社會健康和諧發展的需要。因此,建議我國學前教育立法需堅持“五立足”,即立足更好貫徹落實十九大“幼有所育”“不斷取得新進展”的重大決策部署,立足有效促進億萬兒童身心全面健康成長、未來國民素質整體提升,立足有效滿足廣大人民群眾日益迫切的美好期待,立足有力保障國家經濟社會和諧穩定發展需求,立足保障與促進學前教育事業健康、可持續發展,真正構建起“廣覆蓋、保基本、有質量”的學前教育基本公共服務體系。

  立法理念:

  公益與普惠。明確學前教育的根本屬性是公益性,牢牢堅持公益、普惠的立法方向與基本原則,將學前教育事業納入基本公共教育服務體系和重要的社會公益事業。

  政府主導。充分發揮中央和地方各級政府在發展學前教育事業中的主導作用。需要強調的是,政府主導不等于主辦,更不等于投入或“全包”,明確政府責任包括制定發展規劃、完善管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策,公平資源配置等。

  改革與創新。牢固樹立新發展理念,堅持問題導向與目標導向,改革與健全學前教育管理體制、投入體制、辦園體制與教師政策制度等,破解制約事業發展的體制機制障礙,著力構建與新時代新形勢相適應的管用有效、積極有活力的體制機制與政策制度。

  公平與均衡。堅持保基本、補短板、促公平、提質量的原則,重點向中西部、老少邊窮和農村地區傾斜,并優先保障城鄉困難家庭兒童、孤殘兒童、留守和流動兒童等弱勢群體接受學前教育。

  立法重點:

  明確學前教育性質、定位。明確學前教育是我國國民教育體系和社會公益事業的重要組成部分,不僅是基礎教育的重要組成與基礎,直接影響億萬兒童身心全面健康發展、國民素質整體提升,而且是直接關涉滿足人民群眾對美好生活向往的民生,因而關涉國家經濟發展、社會和諧穩定和未來發展的國家大計。

  明確政府的主導責任與相關部門職責及分工協調機制。明確并強化中央和地方各級政府在發展學前教育事業、建立公共學前教育服務體系中的主導責任。明確政府的主導責任是多方面的,主要有制定發展規劃與目標,健全完善管理、投入、辦園等體制機制,制定政策,加強教師隊伍建設等。明確規定教育、財政、發改、人社、編制、自然資源、住建等部門職責,并建立教育部門主管、各有關部門協調合作的工作機制。

  明確學前教育管理體制與機構。明確建立“省市統籌以縣為主”的學前教育管理體制,規定中央、省、地市和縣等在發展學前教育事業中應承擔的主要職責。明確加強省市級政府對本行政區域內學前教育的統籌領導責任;縣級政府對縣域內學前教育的管理指導的主體責任。并明確規定,中央、省、地市政府應設立專門的行政管理機構,縣級應有專門機構或專職干部。

  明確建立健全學前教育財政投入體制和運行保障機制。明確規定在中央和地方各級財政性教育預算中,應單項列支學前教育財政投入,并逐步加大投入比例;明確構建優先發展公益性和普惠性幼兒園的公共財政投入結構,建立面向公辦園、公辦性質園和普惠性民辦園的生均公用經費標準和生均財政撥款標準,著力加大對各類普惠性幼兒園的投入力度。著重加大對教師隊伍建設的投入。確定城鄉學前教育發展不同的投入體制。

  確立以公辦園、公辦性質園和普惠性民辦園為主體并多元共同發展的辦園體制。明確建立靈活、多元、開放、有活力的辦園體制,有效擴大與盤活各類性質普惠性幼兒園。大力發展公辦園;并參照公辦園財政投入和教師政策,著力加大對各類公辦性質園的支持力度;積極引導、支持與促進普惠性民辦園的發展。明確城鄉實行不同的辦園體制:農村和貧困地區,以政府投入的公辦園為主,每個鄉鎮應至少辦好一所中心園;城市、縣城地區,在加大政府投入的同時,廣泛發動和支持社會力量投入辦園。

  明確學前教師的身份地位,待遇、專業發展等基本權益與保障。明確學前教師的身份與地位,同中小學教師一樣承擔著國家公共教育職能,是基礎教育教師的一部分;因此,明確學前教師與中小學教師享有同等的政治、經濟和社會地位,并保障其基本工資、社保等待遇與專業發展權利。建立完善學前教師資質、準入、聘用與考核評估制度;建立單列的學前教師職稱序列;并明確培訓與專業發展的保障機制,將其納入各級政府的基礎教育教師培訓體系和財政經費保障機制中。

  建立健全學前教育督導評估與問責制度。明確建立學前教育事業發展與質量的評估制度,各級政府應將發展學前教育納入政府職責與考核評估范疇,把發展責任落實及規劃實施、經費投入、教師隊伍建設、質量與安全保障等情況,作為考核各級政府及教育、財政、發改、人社、編制、自然資源等相關部門及領導的重要指標。并建立公示、表彰獎勵和問責制度。

  建立優先保障貧困地區和弱勢群體的學前教育扶助制度。明確建立對中西部、農村地區和革民邊貧地區的傾斜性支持制度,著力推進經濟欠發達地區學前教育普及與質量提升;在省級層面統籌建立面向弱勢群體的學前教育基本免費制度,中央轉移支付予以支持,重點保障城鄉經濟困難家庭兒童、孤殘兒童、留守和流動兒童等各類弱勢群體接受基本、普惠的學前教育。

  (作者系全國人大常委、民進中央副主席、北京師范大學教育學部教授)

作者:龐麗娟     責任編輯:葉煒
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